miércoles, abril 16, 2008

Diagnóstico y recomendaciones para el ministro de transporte de Chile

Impulsar la promulgación de la ley de tarificación vial por congestión, que permita cobrar a los usuarios los costos reales de la congestión que genera su decisión de modo de transporte.

Dadas las economías de escala que presenta la provisión de transporte público cuando se considera el tiempo de los usuarios además del costo de los operadores, y dadas las externalidades positivas que este produce respecto del uso del espacio vial escaso, se justifica por razones de eficiencia, subsidiar al transporte público.

Éstas son las dos primeras recomendaciones sobre el Sistema General de Transporte Urbano que aparecen en el informe con el análisis, diagnóstico y recomendaciones sobre el desarrollo del transporte público en Santiago, que hizo el grupo de 12 especialistas nombrado en enero por el Ministro de Transporte, René Cortázar. Reescribiendo ambas recomendaciones en pocas palabras, el costo para la sociedad de un viaje en automóvil es mayor que el costo que los automovilistas realmente pagan, mientras el costo para la sociedad de un viaje en transporte público es menor que el que perciben sus usuarios, por lo cual se justifica tarificar los primeros y subsidiar los segundos (un auto más en las calles significa más congestión, contaminación, ruido y accidentes para todos, por otra parte, un traspaso desde el auto al transporte público representa un ahorro en todas esas variables para la sociedad).

Lo que desde el punto de vista económico parece claro y se escucha repetidamente en voz de académicos y especialistas del área de transporte, genera acérrima oposición en gran parte de la opinión pública y la clase política. La tarificación por congestión (o tarificación por externalidades, para ser más general), y en menor grado el subsidio al transporte público, siempre fueron y son impopulares, y aún no hemos encontrado la forma de convencer sobre los beneficios de ambas medidas y disminuir tal impopularidad a niveles en que por lo menos la tarificación vial se vislumbre como una posibilidad real para una ciudad con creciente congestión y contaminación como Santiago. La clave para superar esta situación parece estar en darnos cuenta de que “si hay una política que genuinamente aumenta la eficiencia, entonces debería haber alguna forma de implementarla que genere apoyo” (1), es decir, todo está en convencer a la opinión pública de que con tarificación vial y subsidio al transporte público, todos ganamos, pues en el mediano plazo habrá menores tiempos de viaje para todos (automovilistas que decidan pagar, automovilistas que se cambien de modo y los usuarios del transporte público) y un menor nivel de externalidades para toda la ciudad (contaminación, segregación, ruido, accidentes) . Hablar de esto sin que te digan “pura teoría” es una barrera que aún no somos capaces de superar.

Más allá de esta discusión, que es la que más ha trascendido sobre este informe, hay una serie de recomendaciones en el ámbito del transporte urbano, Transantiago y la institucionalidad del transporte en Chile. A continuación se lista algunas recomendaciones, arbitrariamente escogidas por relevancia o novedad (se excluye las recomendaciones sobre Operación e Infraestructura, ver en informe):

Recomendaciones (extracto)

- Introducir cambios mayores a la institucionalidad del Estado para poder intervenir el sistema de transporte urbano con la efectividad, escala y consistencia adecuadas al tamaño del problema. En particular, mejorar la eficiencia en las decisiones de inversión en infraestructura y facilitar la política de privilegio al transporte público.

- Mantener las condiciones actuales para las concesiones de las unidades troncales en términos del pago por pasajero (PPT) y aplicación del índice de cumplimiento del programa. Realizar los ajustes de flota necesarios para cada operador de manera de corregir las distorsiones actuales de los PPT.

- Flexibilizar los contratos de operación de áreas alimentadoras, de modo de asegurar que se mantengan niveles de servicio aceptables en términos de cobertura, tiempos de espera y tasas de ocupación de los vehículos. Para lograr lo anterior se propone cambiar el sistema de pago actual por uno con pago asociado a la demanda real y a la calidad con que se presta el servicio. Para esto la autoridad puede definir un conjunto referencial de trazados y estándares mínimos de servicio y el operador proponer los trazados definitivos, sus frecuencias y el tipo de vehículos, sujeto al cumplimiento de intervalos máximos y superposición máxima con los servicios troncales y Metro. La autoridad debe velar porque se mantenga en toda la ciudad un nivel de servicio superior al mínimo establecido. De no ser esto rentable para los operadores, debe estudiarse la posibilidad de otorgar subsidios.

- Asegurar la libertad de elección de los usuarios, permitiendo a los operadores ofrecer distintos tipos de servicio y distintos tipos de vehículos dependiendo de las condiciones de operación (expresos, normales, y otros).

- Flexibilizar el mercado de taxis colectivos, hoy congelado y licitado. Ello les permitiría operar en zonas y períodos de baja demanda (periferia, fuera de punta, noche, fin de semana) donde al transporte masivo tradicional no es viable económicamente, y absorber esa demanda insatisfecha.

- El Metro deberá competir por financiamiento sobre la base de
rentabilidad social de sus proyectos, teniendo como situación base la existencia de un corredor segregado de buses de alta capacidad para transporte de superficie allí donde se quiera construir o extender alguna línea.

- Incorporar en la ley de presupuesto programas de inversión en infraestructura, de modo de asegurar los recursos para programas que duren más de un período.


Sobre la institucionalidad, cabe destacar el diagnóstico hecho por los autores a la ineficiencia en el uso de recursos y toma de decisiones producto de la dispersión de facultades entre diversos organismos con responsabilidades sobre el transporte en Chile, los que incluso han llegado a tener objetivos contrapuestos, como el MTT cuando plantea planes para modernizar el transporte público en varias ciudades, y el MOP cuando hace obras que benefician el transporte privado incluso a costa de disminuir la accesibilidad y cobertura del transporte público (algunas autopistas urbanas como Vespucio Norte y Sur):

Diagnóstico (extracto)

Actualmente, el Estado cuenta con las facultades necesarias para gestionar el sistema de transporte en su conjunto e inducir diferentes tipos de desarrollo del mismo, pudiendo actuar por sí o a través de regulación de las actividades de terceros. Sin embargo, la dispersión de facultades en diversos organismos de gobierno, con distintas prioridades, se traduce en acciones descoordinadas, y en algunos casos, contradictorias. Las facultades que se relacionan con el sistema de transporte se encuentran en las siguientes entidades:

• Ministerio de Obras Públicas (MOP)
• Ministerio Transportes y Telecomunicaciones (MTT)
• Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU)
• Intendencia de la Región Metropolitana de Santiago
• Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA)
• Secretaria Interministerial de Planificación de Transporte (SECTRA)
• Metro
• Municipios

El Comité Interministerial del Plan Transantiago estaba integrado por todos los organismos mencionados anteriormente, con excepción de los municipios y, en nuestra opinión, la falta de coordinación fue evidente: Transantiago fue un ejemplo de subestimación de la importancia y complejidad de los problemas involucrados en la puesta en marcha de un sistema de transporte de la magnitud de este plan.

Recomendaciones (extracto)

La definición de una institucionalidad debe:
- Asegurar la acción coordinada del gobierno en los distintos ámbitos que afectan el sistema de transporte.
- Permitir un ambiente adecuado para un buen desempeño del sector privado.


Para lograr lo anterior creemos necesario crear un conjunto de nuevas entidades públicas, que llamaremos autoridades de transporte, que:
a) Concentren atribuciones relacionadas con el sistema de transporte, las cuales actualmente están asignadas a diferentes organismos, lo que debe incluir necesariamente al transporte privado. Esto promoverá la consistencia de acciones y la eficiencia en el uso de recursos con miras a cumplir con el
objetivo de proveer un grado adecuado de movilidad a los ciudadanos.
b) Tengan una acción descentralizada territorialmente para adecuarse a las condiciones locales y hacerse responsable con la comunidad afectada.

c) Cuenten con los recursos financieros y técnicos adecuados a la naturaleza de estas tareas.

El Ministerio de Transportes nunca ha tenido los recursos financieros ni humanos necesarios, ni tiene tuición directa sobre los recursos asignados al financiamiento de infraestructura de transportes, aspecto determinante en el desarrollo del sistema. Más aun, en opinión de este Comité el proyecto de ley que crea una Autoridad Metropolitana de Transporte, no cumple con las condiciones enunciadas anteriormente, ya que entre otras cosas, no le atribuye al AMT prácticamente ninguna facultad que no estuviese ya en el MTT. En este sentido, creemos que la ley en cuestión es un avance importante en cuanto a permitir una mejor coordinación interna del MTT, pero es altamente insuficiente para asegurar una acción consistente del gobierno en los distintos ámbitos que afectan el sistema de transporte.

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(1) Phil Goodwin, Solving Congestion

Otros artículos relacionados:
1. Tarificación por congestion (fundamentos y explicación)
2. Sobre tarificación vial y fútbol en la playa (cuestionamientos a la tarificación vial)
3. Preemergencia (muestra que el principal responsable de la contaminación debido al transporte en las ciudades es el automóvil, no el transporte público)

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