Por Juan Carlos Muñoz (1)
Si bien la nueva tarifa que se ha anunciado para la Costanera Norte por motivo de congestión responde a un contrato entre el Estado y la concesionaria, parece oportuno preguntarnos si este mecanismo de cobro es adecuado. El sentido económico de la tarificación por congestión es que cada usuario del sistema de transporte tome la decisión de "qué ruta escoger" y "a qué hora viajar" comparando no sólo el costo de viaje que él percibe, sino también el costo que su viaje causa a los demás conductores. Para entender este costo imagine un vehículo en una cola o un taco; si súbitamente este vehículo desaparece, todos los que vienen detrás llegan antes a destino. La tarificación por congestión pretende que cada viajero considere ese impacto sobre los demás conductores como un costo propio al elegir su ruta, hora de viaje o modo de transporte. Si cada usuario percibiese el costo social total, incluyendo el impacto sobre los demás conductores, de cada alternativa de viaje, entonces el patrón de viajes resultante en toda la ciudad sería aquél en que los minutos totales gastados serían los mínimos posibles para realizar todos los viajes de la población.
En este sentido, es claro que las vías no pueden analizarse en forma independiente de la malla urbana en que existen. ¿Cómo puede tarificarse aisladamente un eje sin pensar en lo que está sucediendo en los demás? Es fácil imaginar situaciones en donde el tráfico resultante con tarificación en el eje es peor que sin la existencia de tarificación. Así, si bien tras la tarificación hay un objetivo de eficiencia, en la medida que no se considera al sistema como un todo, la eficiencia buscada queda en entredicho.
Respecto a la magnitud del cobro, la tarifa por congestión de la Costanera Norte ha sido definida por contrato, sin atender a que la correcta tarifa por cobrar depende de los niveles de tráfico en el eje y en el resto de la red; lo que resulta imposible definir con varios años de anticipación, para todos los años que durará la concesión.
De aquí que tarificar las vías por congestión es sumamente complejo e impracticable. Sin embargo existe un caso reciente en el mundo que demuestra que la tarificación por congestión, si abarca una zona completa, puede tener impactos tremendamente positivos en la ciudad. El alcalde mayor de Londres, Ken Livingstone, hace un par de años decidió cobrar 5 libras por día (un poco más de $3.000) por entrar al centro de la ciudad durante los períodos de alto tráfico. El alcalde tomó esta decisión en contra de la voluntad de su propio partido laborista y con gran resistencia de los usuarios afectados. Sin embargo, el resultado ha dejado a todos contentos y a Livingstone como un ejemplo de autoridad y liderazgo. Los tiempos de viaje de autos y buses se han reducido, los buses dan más vueltas por hora, ha mejorado significativamente el servicio, ha aumentando la demanda por transporte público, se han reducido los subsidios al sistema, etc. En jerga de la ingeniería de transporte se diría que Londres entró en un círculo virtuoso. Los fondos recaudados se utilizan para financiar la operación del sistema y mejorar aún más el transporte público de la ciudad. Resultado: La población reeligió a Livingstone como alcalde con una amplia mayoría. Este año subió la tarifa diaria a 8 libras y a partir de este año, la ciudad de Estocolmo optó por seguir el ejemplo.
En el caso de la Costanera Norte los fondos recaudados por congestión pasan a incrementar los ingresos del concesionario. No parece razonable que el operador de la autopista sea quien se beneficie de los atochamientos que se generan en ella. Sería más lógico que éste tuviera todos los incentivos apuntando en la dirección de reducir la congestión. Existen numerosos mecanismos para gestionar una autopista evitando o postergando la congestión. Entre ellos, cabe mencionar una adecuada señalética (acompañada de fiscalización) que separe las colas al interior de la autopista de modo que la gente en una cola sea sólo aquélla que causa el atochamiento. Existen muchas autopistas que operan con sistemas de "ramp metering", esto es ubicando semáforos en sus entradas que dosifiquen el acceso a fin de mantener la autopista operando a flujo y velocidad máxima. Para ilustrar este fenómeno consideremos un cajero de banco que trabaja más lento en presencia de cola, porque se pone nervioso, caso en el cual el administrador del banco seguramente dispondría las colas donde el cajero no
las vea y dosificaría la entrada para que el cajero funcione a su máxima capacidad. De esta manera el sistema como un todo serviría a más gente. Es cierto que los cajeros no bajan su productividad en presencia de colas, pero las autopistas sí.
En Santiago existen muchos conectores entre autopistas (Costanera y Autopista Central, Autopista del Sol y Américo Vespucio, por nombrar algunos) que tienen un diseño totalmente inadecuado. En otros casos no existen y la conexión entre autopistas es la malla vial secundaria. Es indispensable que el diseño de la autopista y sus conectores tiendan a hacer más fluida la circulación y de ninguna manera permitir que el concesionario se vea beneficiado por los errores del proyecto concesionado.
En nuestro caso, los fondos que genere el mayor cobro por congestión deberían servir para financiar proyectos de alta rentabilidad social. Lamentablemente en Chile existe una cultura en que los proyectos no autofinanciados son de segundo pelo. Ello genera el grave problema de que los proyectos que favorecen a sectores de mayores ingresos tienen muchas más posibilidades de llegar a concretarse respecto de aquéllos que, por beneficiar a sectores más pobres, carecen de autofinanciamiento. Los recursos reunidos a través de la tarificación por congestión podrían utilizarse para sacar adelante este tipo de proyectos.
Este argumento nos lleva de lleno al proyecto de transporte que más afectará la vida de los santiaguinos de bajos recursos, cual es el Transantiago. El transporte público es la principal fuente de movilidad para la enorme masa de población perteneciente a los estratos sociales medio y bajo de Santiago. Transantiago representa un ambicioso y acertado plan para mejorar la calidad de estos viajes y, sin embargo, en los últimos años se han priorizado las autopistas y el Metro. Los niveles de inversión en estos proyectos tienen órdenes de magnitud muy superiores a los del sistema de buses, hecho que debe representar una gran desilusión para la población menos acomodada de Santiago. Sería deseable que la infraestructura que necesita Transantiago se pudiera financiar con los fondos reunidos por tarificación.
Esto último conduce a una reflexión. Incluso sin tarificación por congestión, las autopistas favorecen en forma desmedida a los sectores de mayores ingresos. En efecto, cada año el MOP debe decidir cómo invertir sus fondos entre los múltiples proyectos de infraestructura que analiza. Estas propuestas afectan a distintas personas y, en el caso de los proyectos de transporte, su principal beneficio consiste en ahorro de tiempo de viaje para los usuarios. Si bien las personas de distinto estrato socioeconómico valoran en forma diferente este ahorro, a la hora de cuantificar los beneficios de un proyecto, el gobierno opta por dar a todos los ahorros de tiempo el mismo valor unitario. Ello es correcto desde una perspectiva de equidad, pues así se pretende impedir que el mayor poder adquisitivo de la clase más pudiente influya atrayendo proyectos hacia sí. A pesar de esto, el sistema de selección de proyectos de transporte por parte del Ministerio contiene tres elementos preocupantes de inequidad. El primero consiste en que las personas de los estratos socioeconómicos altos viajan mucho más que las de los estratos bajos y por ello un proyecto de transporte urbano tiene muchas más posibilidades de
beneficiar a los más pudientes (es como que en una rifa, algunos tengan un boleto y otros tuvieran tres). La segunda inequidad es que se da preferencia a aquellos proyectos que se autofinancian y ellos son, nuevamente, los que involucran a los sectores de mayores ingresos, por su posibilidad de autofinanciarse. Finalmente, como la autoridad está interesada en sacar muchos proyectos adelante, impulsa algunos cuya autofinanciación es al menos discutible. Por ejemplo, las mitigaciones a los impactos ambientales o urbanos de un proyecto pueden hacer ilusoria su autofinanciación y para resolverlo se opta por dar seguros de ingresos o de demanda al concesionario que no son sino subsidios encubiertos a dicho proyecto.
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